Une décision qui tranche après quinze ans de flottement
Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) a mis fin au processus de discussions qu'elle menait depuis 2019 avec le NunatuKavut Community Council (NCC), l'organisation qui prétend représenter quelque 6 000 personnes du sud et du centre du Labrador se décrivant comme des « Inuit du Sud ». Selon les informations rapportées par Inuit Tapiriit Kanatami (ITK) et par Eye on the Arctic, le ministère fédéral a conclu que la preuve déposée par le NCC ne satisfait pas aux tests établis par les tribunaux canadiens pour déterminer l'existence de droits ancestraux et d'un titre autochtone au sens de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
La portée du geste dépasse largement le Labrador. En refusant de reconnaître des droits sur la base de ce que le fédéral considère comme une preuve insuffisante, Ottawa réaffirme un principe que les organisations inuit et de nombreuses Premières Nations réclamaient depuis des années : la reconnaissance de droits constitutionnels ne peut découler d'une auto-identification collective, aussi bien organisée soit-elle. Elle doit reposer sur une continuité démontrable avec une collectivité titulaire de droits qui occupait le territoire avant l'affirmation de la souveraineté européenne.
Le processus dont il est question s'appelait le Recognition of Indigenous Rights and Self-Determination (RIRSD), un mécanisme lancé sous le gouvernement Trudeau en 2018-2019 pour permettre à des groupes autochtones de négocier avec Ottawa en dehors du cadre plus lourd de la Politique sur les revendications territoriales globales. Le NCC y avait été admis en septembre 2019, ce qui avait immédiatement provoqué la colère du gouvernement du Nunatsiavut, l'autorité inuit reconnue du Labrador, et de plusieurs organisations inuit nationales.
Ce que reprochaient le Nunatsiavut et NTI
Le gouvernement du Nunatsiavut, issu de l'Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Labrador entré en vigueur en 2005, soutient depuis le départ que le NCC ne constitue pas un groupe inuit et que sa reconnaissance, même partielle, aurait pour effet de diluer le statut des véritables détenteurs de droits. Nunavut Tunngavik Inc. (NTI), l'organisation qui représente les Inuit du Nunavut aux termes de l'Accord du Nunavut, s'est joint à cette position, comme l'a rapporté Eye on the Arctic.
L'argumentaire des deux organisations tient en trois volets. D'abord, l'appartenance : les Inuit du Canada se définissent par des critères d'appartenance établis par les Inuit eux-mêmes, à travers les quatre régions de l'Inuit Nunangat — Nunatsiavut, Nunavik, Nunavut et Région désignée des Inuvialuit. Ensuite, la représentation : ITK, en tant qu'organisation nationale, a adopté une position selon laquelle seuls les groupes reconnus par les Inuit peuvent revendiquer une identité inuit dans les négociations avec la Couronne. Enfin, la dimension matérielle : chaque nouvelle reconnaissance vient partager un même bassin de ressources, de financement et de droits d'accès aux territoires, aux pêches et aux consultations obligatoires sur les projets de développement.
Ce dernier point n'est pas théorique. Le Labrador central abrite le projet minier de Voisey's Bay, la centrale hydroélectrique de Muskrat Falls et un potentiel important en minéraux critiques. La détermination de qui doit être consulté et qui a droit à des ententes sur les répercussions et les avantages représente des sommes considérables et une influence réelle sur l'aménagement du territoire.
Les tests que les tribunaux ont façonnés
La décision fédérale invoque les « tests établis par les tribunaux ». Il vaut la peine de rappeler lesquels, parce qu'ils constituent le cœur du débat.
Pour les droits ancestraux, l'arrêt R. c. Van der Peet de la Cour suprême, rendu en 1996, exige la démonstration qu'une pratique, une coutume ou une tradition faisait partie intégrante de la culture distinctive du groupe avant le contact avec les Européens, et qu'il existe une continuité entre cette pratique et l'activité revendiquée aujourd'hui.
Pour le titre autochtone, l'arrêt Delgamuukw de 1997, puis surtout Nation Tsilhqot'in c. Colombie-Britannique de 2014, imposent la preuve d'une occupation suffisante, continue et exclusive du territoire au moment de l'affirmation de la souveraineté par la Couronne. La barre est élevée, et la Cour suprême a été explicite : le titre appartient à une collectivité titulaire de droits, non à un regroupement d'individus qui se réunissent aujourd'hui autour d'une ascendance revendiquée.
Pour les Métis, l'arrêt R. c. Powley de 2003 a fixé une grille en dix critères, dont l'auto-identification, les liens ancestraux avec une communauté métisse historique et l'acceptation par une communauté métisse contemporaine. C'est ce dernier volet — l'acceptation par la communauté — que les tribunaux ont réitéré comme condition incontournable, et c'est précisément lui que les groupes d'auto-identification récente peinent à établir.
En retenant ces tests plutôt qu'une reconnaissance politique négociée, Ottawa envoie un signal aux dizaines de groupes qui frappent aux portes des ministères fédéraux et provinciaux depuis une décennie.
Le Québec en première ligne
Au Québec, la prolifération d'organisations se réclamant d'une identité « métisse », « algonquine » ou parfois « inuite » sans reconnaissance des nations existantes est documentée depuis plusieurs années. Des groupes comme la Communauté métisse du Domaine-du-Roy et de la Seigneurie de Mingan ou diverses associations en Mauricie, dans les Laurentides et en Gaspésie ont multiplié les revendications de droits de chasse, de pêche et de consultation.
Les Onze Nations autochtones reconnues au Québec — dont les Innus, les Atikamekw, les Anishinabeg, les Mohawks, les Wendat, les Cris, les Naskapis, les Mi'gmaq, les Abénakis, les Wolastoqiyik et les Inuit du Nunavik — ont adopté ces dernières années des positions convergentes contre ce phénomène. L'Assemblée des Premières Nations Québec-Labrador a réclamé à plusieurs reprises que les gouvernements cessent de traiter avec des organisations dont la légitimité n'est pas reconnue par les nations elles-mêmes. La Société Makivvik, qui représente les Inuit du Nunavik, a tenu un discours analogue à celui du Nunatsiavut et de NTI.
Le débat a aussi une dimension universitaire et judiciaire. Le chercheur Darryl Leroux, dont les travaux ont documenté la construction de généalogies servant à appuyer des revendications d'identité métisse au Québec et en Ontario, a été condamné en Saskatchewan à verser 70 000 $ pour diffamation. APTN News rapporte que son appel devant la Cour d'appel de la Saskatchewan s'est amorcé vendredi. Le résultat de cette cause aura des répercussions concrètes sur la liberté des chercheurs de documenter ces phénomènes.
Ce qui change maintenant
D'abord, la trajectoire du NCC. L'organisation dispose de recours : elle peut porter sa cause devant les tribunaux, comme d'autres groupes l'ont fait, ou tenter de constituer une preuve plus étoffée. Mais la voie de la négociation politique accélérée, celle qui lui avait été ouverte en 2019, se referme.
Ensuite, la crédibilité du processus RIRSD lui-même. Ce mécanisme avait été critiqué pour son opacité et pour l'absence de critères clairs d'admission. La décision annoncée cette semaine constitue de facto une clarification : l'admission à une table de discussion ne vaut pas reconnaissance, et le fardeau de preuve demeure celui des tribunaux.
Enfin, un précédent utile pour les nations du Québec. Chaque fois qu'un gouvernement accorde un statut ou des privilèges à un groupe non reconnu, les nations existantes doivent consacrer temps, argent et capital politique à contester. Une position fédérale ferme, ancrée dans la jurisprudence, réduit cette charge.
Il reste que la décision d'Ottawa n'est pas sans coûts humains. Des milliers de personnes du Labrador se considèrent sincèrement comme des descendants d'Inuit et vivent dans des collectivités marquées par la même pauvreté et les mêmes séquelles coloniales que leurs voisins du Nunatsiavut. La distinction juridique entre ascendance individuelle et appartenance à une collectivité titulaire de droits est rigoureuse — et parfois douloureuse. C'est néanmoins cette distinction que les tribunaux ont construite, et que le fédéral vient de choisir d'appliquer.