Un chantier devenu champ de bataille juridique
Le complexe sportif d'Olembé, en périphérie de Yaoundé, était présenté comme la vitrine du Cameroun pour la Coupe d'Afrique des nations de janvier-février 2022. Il est aujourd'hui surtout connu pour sa saga contractuelle. Selon RFI, qui recevait un juriste sur le dossier dans son émission Le grand invité Afrique, le gouvernement camerounais « conteste la sentence du CIRDI et va faire appel » dans le litige portant sur l'achèvement des travaux.
Rappelons la trame, telle qu'elle a été documentée par la presse spécialisée et les bases de données d'arbitrage. Le marché initial avait été confié au groupe italien Piccini, dont le contrat a été résilié en 2019 alors que le chantier accumulait les retards. L'État a ensuite mandaté l'entreprise canadienne Magil Construction — dont les racines et les activités sont en bonne partie québécoises — pour terminer l'ouvrage avant le coup d'envoi du tournoi. La relation s'est elle aussi dégradée, jusqu'à une résiliation et, finalement, un recours devant le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), l'institution d'arbitrage rattachée au Groupe de la Banque mondiale.
La formulation retenue par les autorités camerounaises — « faire appel » — est précisément ce qui rend ce dossier intéressant pour quiconque s'intéresse au droit des investissements. Parce qu'un appel, au CIRDI, cela n'existe pas.
Ce que permet — et surtout ce que ne permet pas — le recours en annulation
La Convention de Washington de 1965, qui institue le CIRDI, repose sur un principe brutal de finalité. Son article 53 prévoit que la sentence « ne peut faire l'objet d'aucun appel ou autre recours, en dehors de ceux prévus à la présente Convention ». Autrement dit : pas de juge d'appel qui reprendrait le dossier au fond, pas de seconde évaluation de la preuve, pas de réexamen de l'interprétation du contrat.
Ce qui existe, c'est l'annulation prévue à l'article 52. Une partie insatisfaite peut demander au président du Conseil administratif du CIRDI de constituer un comité ad hoc de trois membres — aucun ne pouvant avoir siégé au tribunal initial. Ce comité ne peut annuler la sentence que pour cinq motifs limitativement énumérés : vice dans la constitution du tribunal, excès de pouvoir manifeste, corruption d'un arbitre, inobservation grave d'une règle fondamentale de procédure, ou défaut de motivation. Le délai est court : 120 jours à compter de la sentence, sauf pour la corruption.
La nuance est capitale. Un tribunal qui se serait trompé dans l'application du droit ne commet pas nécessairement un excès de pouvoir « manifeste ». Une motivation que l'on juge faible n'équivaut pas à une absence de motifs. Les comités ad hoc le répètent depuis les années 1980 : l'annulation n'est pas un appel déguisé. Les statistiques publiées par le CIRDI dans ses rapports de charge de travail montrent d'ailleurs qu'une minorité des demandes aboutissent à une annulation, totale ou partielle ; l'écrasante majorité des sentences survivent au contrôle.
Et même en cas d'annulation, le litige n'est pas réglé : il repart devant un nouveau tribunal, ce qui peut signifier des années supplémentaires et des millions en frais. Pour un État, la stratégie a donc un coût réel, y compris réputationnel auprès des bailleurs de fonds. Reste que l'annulation a aussi une fonction pratique bien concrète : la demande peut être assortie d'une suspension de l'exécution de la sentence, ce qui gagne du temps face à une créance exécutoire.
Pourquoi le Canada — et le Québec — sont dans le portrait
On pourrait croire à un feuilleton lointain. C'est une erreur de perspective.
D'abord parce que le Canada est partie à la Convention CIRDI. Ottawa l'a signée en 2006, mais la ratification a nécessité l'adhésion des provinces, la mise en œuvre relevant largement du droit civil et de la procédure civile provinciale. Le Canada a finalement déposé son instrument de ratification en novembre 2013, la Convention entrant en vigueur à son égard le 1er décembre 2013. Le Québec, comme plusieurs provinces, a adopté une loi de mise en œuvre pour donner effet aux sentences sur son territoire. Conséquence : une sentence CIRDI peut être reconnue et exécutée ici comme un jugement définitif, avec une marge de contestation extrêmement mince devant les tribunaux québécois.
Ensuite parce que les entreprises et les investisseurs institutionnels d'ici sont des utilisateurs actifs de ce régime. Le Canada figure régulièrement parmi les principaux pays d'origine des demandeurs dans les statistiques de la CNUCED sur le règlement des différends investisseur-État, notamment en raison du poids du secteur minier et, de plus en plus, des infrastructures. Les grands gestionnaires d'actifs québécois — la Caisse de dépôt et placement du Québec et son bras d'infrastructure, les caisses de retraite, les fonds d'investissement — détiennent des participations dans des aéroports, des réseaux électriques, des routes à péage, des ports et des projets d'énergie renouvelable dans des dizaines de juridictions. Chacune de ces participations est potentiellement couverte par un accord de protection des investissements étrangers ou un chapitre d'investissement, avec accès à l'arbitrage. C'est un actif juridique qu'on évalue au moment de la structuration de l'investissement, pas après la crise.
Enfin parce que le Canada est aussi défendeur. Il a été l'un des États développés les plus poursuivis au monde en vertu du chapitre 11 de l'ALÉNA, avec des affaires bien connues comme Bilcon, Windstream ou Mobil Investments. Ottawa a payé des indemnités et des frais dans plusieurs dossiers. Le nouvel ACEUM a mis fin au recours investisseur-État entre le Canada et les États-Unis — une page tournée à compter de la période de transition —, mais le Canada demeure lié par des dizaines d'APIE avec d'autres pays, et l'Accord de partenariat transpacifique global et progressiste conserve un mécanisme d'arbitrage avec plusieurs partenaires.
Les leçons concrètes pour un donneur d'ouvrage public d'ici
Le dossier Olembé n'est pas un cas exotique : c'est un manuel de gestion de risque contractuel.
La clause de règlement des différends n'est pas une formalité. Dans les projets d'infrastructure, c'est souvent la clause qui décide de tout : qui arbitre, où, selon quelle loi, avec quel recours résiduel. Un donneur d'ouvrage — municipalité, société d'État, organisme public — qui contracte avec un partenaire étranger devrait savoir si le litige pourra migrer du droit administratif local vers un forum international où sa marge de manœuvre politique disparaît.
La résiliation est un acte à haut risque. Une bonne partie du contentieux d'investissement naît de résiliations unilatérales jugées expéditives. Le traitement juste et équitable, l'expropriation indirecte, le déni de justice : ces standards se nourrissent de dossiers mal documentés, de décisions prises sous pression politique et de correspondances improvisées. La discipline documentaire est une assurance.
Les échéanciers politiques sont des générateurs de litiges. Un grand événement sportif — CAN, Coupe du monde, Jeux — impose une date immuable. Cette contrainte pousse aux avenants précipités, aux travaux exécutés sans ordre de changement formel et aux paiements différés. On l'a vu ailleurs qu'au Cameroun.
Pour l'investisseur québécois, la protection se construit en amont. Le choix de la juridiction de la société porteuse du projet, l'existence d'un traité applicable, la définition de l'« investissement » : autant d'éléments qui déterminent, des années plus tard, s'il y aura un recours ou seulement une créance irrécouvrable.
Un régime sous tension
Ce bras de fer intervient dans un climate d'affaiblissement général des juridictions internationales. Dans Le Monde, le juriste Frédéric Mégret rappelait récemment, à propos de la Cour pénale internationale, que la survie de ces institutions dépend « de la volonté de nombreux États, qui l'ont souverainement créée, de la défendre ». La remarque vaut, à sa manière, pour l'arbitrage d'investissement : plusieurs États d'Amérique latine et d'Afrique ont dénoncé des traités ou quitté le CIRDI, tandis que le groupe de travail III de la CNUDCI travaille depuis des années à une réforme, incluant l'idée d'un mécanisme d'appel permanent et d'un tribunal multilatéral.
C'est là toute l'ironie du dossier camerounais. En annonçant vouloir « faire appel », Yaoundé met le doigt sur le principal reproche adressé au système : l'absence de véritable second regard sur le fond. Pour l'instant, le droit positif ne lui offre qu'une annulation aux conditions étroites. Et pour les donneurs d'ouvrage comme pour les investisseurs d'ici, la conclusion est la même : dans l'arbitrage d'investissement, l'essentiel se joue avant la signature, pas après la sentence.