Le Conseil de la fédération, l'instance qui réunit les premiers ministres des provinces et des territoires canadiens, s'apprête à tenir une rencontre en face-à-face avec les dirigeants de l'Assemblée des Premières Nations (APN) et le premier ministre du Canada. Selon Le Devoir et Le Nouvelliste, le Québec n'y sera pas représenté. Le nouveau premier ministre, Paul St-Pierre Plamondon, dit vouloir privilégier une autre approche avec les peuples autochtones. L'information, brève dans sa formulation, est lourde de sens : ce serait la première fois en 21 ans que le Québec manque à l'appel d'un tel rendez-vous.
Une précision s'impose d'emblée. Les articles consultés pour ce texte ne détaillent pas, à ce stade, les raisons précises de ce choix ni la nature de l'« autre approche » évoquée. Ce qui suit distingue donc ce qui est établi de ce qui relève du contexte général et des questions que le dossier soulève.
Ce qui s'est passé
Le Devoir rapporte que l'APN s'apprête à tenir une réunion en face-à-face avec le premier ministre canadien et les dirigeants des provinces, et que cette rencontre « suscite de nombreuses attentes ». Dans un second article, le même quotidien indique que le Québec sera absent de ce premier Conseil de la fédération associé aux chefs autochtones depuis 21 ans, et que M. St-Pierre Plamondon souhaite adopter une autre voie dans ses relations avec les Premières Nations. Le Nouvelliste, qui reprend l'information, parle d'un « nouveau premier ministre » : le gouvernement qui prend cette décision vient donc d'entrer en fonction, comme le laisse aussi entendre le Journal l'Horizon, qui évoque dans un autre dossier la « première annonce du nouveau gouvernement ».
L'expression « premier Conseil de la fédération avec les chefs autochtones en 21 ans » mérite d'être lue avec précision. Elle ne signifie pas que le Québec n'a jamais rencontré de dirigeants autochtones en dehors de ce cadre, ni que les relations sont rompues. Elle signale que, dans une enceinte interprovinciale où chaque gouvernement siège traditionnellement, la chaise de Québec restera vide. C'est l'absence dans le format, non le refus du dialogue en soi, qui constitue le fait politique, et c'est ce que M. St-Pierre Plamondon semble vouloir expliquer par sa préférence pour une démarche distincte.
Un format fédéral, des acteurs multiples
Pour comprendre ce qui se joue, il faut rappeler ce qu'est le Conseil de la fédération. Créé en 2003, il rassemble les premiers ministres provinciaux et territoriaux pour coordonner leurs positions et dialoguer avec Ottawa. Ses réunions comportent régulièrement des échanges avec des organisations autochtones nationales, dont l'APN, qui représente les Premières Nations du Canada. Le chiffre de 21 ans évoqué par Le Devoir renvoie, de façon cohérente, à cette histoire d'une vingtaine d'années.
La rencontre à venir a ceci de particulier qu'elle réunit, selon Le Devoir, trois niveaux : l'APN, le premier ministre canadien et les dirigeants des provinces. C'est un format où se croisent des compétences constitutionnelles distinctes. Les provinces gèrent la santé, l'éducation, la justice et les ressources naturelles sur leur territoire, domaines qui touchent de près la vie des communautés autochtones, tandis que le gouvernement fédéral conserve une responsabilité particulière à l'égard des « Indiens et des terres réservées aux Indiens », selon l'article 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867. Les enjeux se chevauchent, ce qui explique les attentes que décrit le quotidien.
Pourquoi un siège vide pèse lourd
Dans une table multilatérale, l'absence d'un partenaire a une portée symbolique et pratique. Symbolique, parce que la présence de tous les gouvernements signale une volonté commune de traiter avec les Premières Nations comme interlocutrices d'égal à égal. Pratique, parce que les décisions prises ou les engagements annoncés dans ce cadre se négocient parfois à plusieurs, et qu'une province qui n'y siège pas s'expose à voir des positions arrêtées sans elle, ou à devoir s'en dissocier explicitement.
Le choix de M. St-Pierre Plamondon s'inscrit par ailleurs dans une logique que l'on retrouve ailleurs dans les fédérations : celle d'un gouvernement qui préfère négocier en bilatéral, de nation à nation selon son vocabulaire, plutôt que dans un cadre collectif où il n'est qu'un participant parmi d'autres. Les déclarations rapportées demeurent toutefois succinctes. Elles ne permettent pas, à elles seules, de savoir si cette « autre approche » prendra la forme de rencontres directes avec les chefs, de tables de négociation sectorielles ou d'un cadre institutionnel nouveau.
Les attentes et les questions ouvertes
Le titre de l'article du Devoir sur la rencontre elle-même, qui parle de « nombreuses attentes », indique que l'APN et ses membres comptent sur cette réunion pour faire avancer des dossiers qui, de manière générale, traversent la relation entre les gouvernements et les Premières Nations : financement des services, accès à l'eau potable, logement, titres ancestraux et mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Ces thèmes sont connus du débat canadien ; les articles consultés ne précisent pas quels points seront inscrits à l'ordre du jour de cette réunion précise, et il serait hasardeux de les lui attribuer.
Plusieurs questions restent donc sans réponse à ce stade. Quels dirigeants autochtones, au Québec comme ailleurs, accueilleront favorablement l'approche annoncée, et lesquels y verront un retrait ? Comment l'APN réagira-t-elle à l'absence d'une province à la table ? Le gouvernement québécois précisera-t-il, dans les jours qui viennent, le contenu de sa démarche de remplacement ? Et que feront les autres provinces et Ottawa des engagements qui seront pris en l'absence de Québec ? Aucune de ces interrogations ne trouve de réponse dans les textes disponibles.
Un précédent à surveiller
Le fait que la rupture soit inédite depuis 21 ans lui donne le poids d'un précédent. Une province qui, pour la première fois en deux décennies, choisit de ne pas s'asseoir à une table qui l'a toujours accueillie envoie un signal à ses partenaires fédéraux et autochtones, quelles que soient ses intentions. Reste à voir si ce signal sera lu comme une volonté de bâtir une relation plus directe ou comme une prise de distance.
C'est ce que l'on pourra mesurer dans les prochains jours : dans le contenu des déclarations qui suivront la rencontre, dans la manière dont l'APN qualifiera l'absence de Québec, et dans la concrétisation, ou non, de l'« autre approche » promise. D'ici là, l'essentiel tient en peu de mots : une table fédérale, des chefs autochtones, un siège vide, et un gouvernement qui assure avoir un autre chemin en tête.