Le gouvernement fédéral outrepasse-t-il ses pouvoirs lorsqu'il négocie une entente pour réformer la protection de l'enfance des Premières Nations? La question, soulevée par APTN News, n'a rien d'anodin. Elle surgit au terme d'un combat judiciaire de près de vingt ans contre la discrimination subie par les enfants des Premières Nations, et elle touche au cœur de ce que la réforme est censée accomplir : qui décide, pour qui, et au nom de quelle autorité.
Un dossier né d'une discrimination reconnue
Pour comprendre l'enjeu, il faut revenir à l'origine du litige. Au milieu des années 2000, l'Assemblée des Premières Nations et la Société de soutien à l'enfance et à la famille des Premières Nations, dirigée par Cindy Blackstock, ont déposé une plainte devant le Tribunal canadien des droits de la personne. Leur thèse : Ottawa finançait les services à l'enfance dans les réserves à un niveau inférieur à celui des services offerts ailleurs par les provinces, ce qui poussait davantage d'enfants autochtones vers le placement en famille d'accueil.
En 2016, le Tribunal a donné raison aux plaignantes et conclu que le gouvernement fédéral avait fait preuve de discrimination. Il a ensuite rendu une série d'ordonnances de conformité, dont certaines touchent au principe de Jordan, qui vise à garantir qu'un enfant des Premières Nations reçoive les services nécessaires sans attendre qu'on décide quel gouvernement doit payer. Nous nous en tenons ici à ces grandes lignes, bien établies; les détails chiffrés du règlement et des modalités de la réforme relèvent des documents officiels, que nous n'avons pas pu reproduire ici avec la rigueur requise.
Ce que la question de compétence met en jeu
Le titre du reportage d'APTN News pose une question juridique et politique : Ottawa peut-il, de lui-même, mener la négociation d'une entente de réforme? Le Canada est une fédération, et la protection de l'enfance relève, en règle générale, des provinces et des territoires. Mais pour les enfants des Premières Nations vivant dans les réserves, le gouvernement fédéral finance et encadre une partie des services. Cet empilement de responsabilités est précisément ce qui a nourri, pendant des décennies, les vides et les renvois de responsabilité dénoncés devant le Tribunal.
Deux lectures s'opposent généralement dans ce genre de débat. La première soutient qu'Ottawa agit dans son champ : il est le défendeur dans la plainte, il a l'obligation de corriger la discrimination qu'on lui reproche, et il détient la responsabilité fiduciaire et constitutionnelle envers les peuples autochtones, notamment en vertu de l'article 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867, qui lui attribue la compétence sur « les Indiens et les terres réservées pour les Indiens ». La seconde lecture avance qu'une entente conclue sans les bonnes parties prenantes risque d'empiéter sur les compétences provinciales ou, surtout, sur le droit des nations autochtones à gouverner les services destinés à leurs propres enfants.
L'autonomie des peuples autochtones au cœur du débat
C'est ce second point qui pèse sans doute le plus lourd. Depuis 2019, la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis affirme que les peuples autochtones détiennent une compétence inhérente en matière de services à l'enfance et à la famille. La loi prévoit des mécanismes permettant à une communauté ou à une nation d'exercer cette compétence et de faire reconnaître ses propres lois. Autrement dit, la réforme n'est pas censée se faire pour les Premières Nations par un gouvernement qui négocie à leur place, mais avec elles, voire sous leur autorité.
Si une entente est négociée principalement entre Ottawa et certains interlocuteurs, la question de la représentativité se pose immédiatement : qui parle au nom de quelles nations? Un accord national peut-il lier des communautés aux situations, aux langues et aux modèles de gouvernance très différents? Et que devient la compétence propre d'une nation si le cadre financier est fixé ailleurs? Ce sont ces tensions, plus que la seule mécanique constitutionnelle, qui expliquent la vigueur du débat.
Un argent qui engage l'avenir des services
Au-delà du droit, il y a le financement. La réforme de la protection de l'enfance repose sur des sommes considérables et, surtout, sur la capacité des communautés à bâtir des services culturellement adaptés, axés sur la prévention plutôt que sur le retrait de l'enfant de son milieu. Les ordonnances du Tribunal ont insisté sur cette approche préventive. Une entente qui fixerait des paramètres de financement trop rigides pourrait, selon ses détracteurs, reproduire les vieux travers : un financement fondé sur le nombre d'enfants pris en charge plutôt que sur les besoins réels des familles.
Les défenseurs de la négociation fédérale répondent qu'il faut un cadre durable, prévisible et financé, faute de quoi la réforme retombera au gré des changements de gouvernement. L'enjeu est donc double : obtenir de la stabilité sans sacrifier l'autonomie.
Ce qu'il faut retenir
Ce dossier illustre une difficulté récurrente dans la relation entre l'État canadien et les peuples autochtones : la réparation d'une injustice reconnue par un tribunal ne dit pas, à elle seule, comment le pouvoir doit être partagé pour la corriger. Le fédéral a l'obligation d'agir; il lui reste à démontrer qu'il le fait de la bonne manière, avec les bons interlocuteurs et dans le respect de la compétence que la loi de 2019 reconnaît aux nations.
La suite dépendra de l'issue des discussions, des éventuelles contestations et de la manière dont les nations concernées accepteront, ou non, le cadre proposé. Nous invitons les lecteurs à suivre les documents officiels et les déclarations des parties pour mesurer ce qui sera réellement conclu. Le reportage d'APTN News offre, à ce stade, le point d'entrée le plus direct sur cette question; il pose les termes du débat sans, à notre connaissance, le trancher.