Une décision rendue jeudi à La Haye, rendue publique vendredi, referme officiellement un chapitre que la Cour pénale internationale (CPI) avait ouvert il y a plus de six ans : celui des crimes de guerre imputés à des militaires et à des agents du renseignement américains en Afghanistan. Reste, au cœur du dossier, l'action des talibans depuis leur retour au pouvoir en 2021. Mais l'affaire est loin d'être purement technique : elle se joue sur fond de bras de fer entre le Bureau du procureur et les juges, et d'une campagne de sanctions de Washington contre l'institution.
Ce que les juges ont décidé
Selon l'Associated Press, reprise par ABC News, les juges ont mis fin à la partie de l'enquête qui aurait pu concerner du personnel militaire américain, pour ne conserver que les crimes imputés aux talibans. L'agence précise que la décision invoque des « limitations importantes » à la capacité de l'accusation de mener ses enquêtes et de recueillir des preuves.
Reuters, dans une dépêche relayée par Defense News, ajoute un élément que l'on aurait tort de négliger : la chambre ne ferme pas seulement le volet américain, dormant depuis 2021, mais aussi l'enquête sur la milice État islamique au Khorasan (EI-K). Les juges expliquent que l'accusation n'a pas démontré qu'elle pourrait enquêter efficacement sur des allégations en Afghanistan en dehors du dossier des talibans.
Le Bureau du procureur a indiqué à Reuters et à l'AP avoir déjà fait appel, sans fournir de détails. La décision n'est donc pas définitive.
Une enquête née en 2017, resserrée par étapes
Pour comprendre le basculement, il faut remonter le fil. Comme le rappelle l'analyse publiée sur le blogue de droit international EJIL: Talk!, la procureure de l'époque avait demandé en novembre 2017 l'autorisation d'enquêter sur trois catégories d'acteurs : les talibans et groupes affiliés, les forces de sécurité afghanes, ainsi que les forces armées américaines et la CIA. La Chambre d'appel a autorisé l'enquête en mars 2020, après un premier rejet en avril 2019.
Selon l'AP, l'enquête autorisée en 2020 couvrait des infractions présumées commises par les forces gouvernementales afghanes, les talibans, les troupes américaines et des agents du renseignement américain depuis 2002. Mais en septembre 2021, le Bureau du procureur a annoncé qu'il se concentrerait sur les crimes imputés aux talibans et à l'EI-K, en « dépriorisant » les autres aspects. L'AP précise que le procureur d'alors, Karim Khan, avait invoqué des difficultés à obtenir des preuves.
La « dépriorisation » n'était toutefois qu'un choix de gestion. Ce que les juges viennent de faire est d'une autre nature : une clôture formelle, prononcée par la chambre elle-même.
Un affrontement institutionnel entre juges et procureur
C'est sans doute l'aspect le plus instructif pour le juriste. Selon Reuters, les juges avaient déjà ordonné cette année de scinder les enquêtes afghanes en deux : l'une sur les crimes des talibans depuis 2021, l'autre sur l'enquête initiale. EJIL: Talk! détaille la logique de la Chambre préliminaire II : l'ordonnance du 15 juillet 2026 demandait au procureur d'ouvrir une enquête distincte sur les crimes commis contre les femmes et les filles après la prise de pouvoir de 2021, à partir du renvoi déposé en novembre 2024 par six États parties (Chili, Costa Rica, Espagne, France, Luxembourg et Mexique).
La Chambre soutenait que le contexte factuel et institutionnel de 2021 était « matériellement différent » : il s'agit de persécutions passant par des décrets et des politiques discriminatoires, rendues possibles par l'exercice d'une autorité gouvernementale de fait, et non de la conduite d'un groupe insurgé en conflit armé. Le Bureau du procureur avait protesté, dénonçant notamment une décision rendue sans préavis, par une « procédure nouvelle », et qui menaçait la gestion des ressources limitées de la Cour.
La chambre a répliqué que les actes de l'accusation sont « toujours » soumis au contrôle des juges. Cette formule, relevée par EJIL: Talk!, résume l'enjeu de fond : jusqu'où les juges de la mise en état peuvent-ils orienter, voire borner, l'action d'un procureur censé jouir d'une marge d'appréciation ? La Chambre d'appel, relève l'auteur, a jusqu'ici adopté une lecture plus souple de l'étendue de l'enquête afghane. C'est probablement là que se jouera la suite.
Les mandats d'arrêt contre les dirigeants talibans restent en vigueur
La scission n'affecte pas les mandats déjà émis. Reuters précise qu'ils demeurent valides pour quatre dirigeants talibans. Rendus publics le 5 octobre, selon le communiqué de la CPI, ils visent le guide suprême Haibatullah Akhundzada, le juge en chef Abdul Hakim Haqqani, ainsi que Habibullah Agha et Neda Mohammad Nadim, titulaires des portefeuilles de l'Éducation et de l'Enseignement supérieur selon la presse spécialisée.
La Cour estime qu'il existe des motifs raisonnables de croire qu'ils ont ordonné, incité ou sollicité la persécution, un crime contre l'humanité, fondée sur le genre contre des filles, des femmes et des personnes ne se conformant pas à la politique talibane en la matière, ainsi que sur des motifs politiques contre ceux perçus comme des « alliés des filles et des femmes ». Selon l'ONU, les faits auraient été commis du 15 août 2021 jusqu'à au moins le 20 janvier 2025.
Les juges ont aussi livré une interprétation novatrice du Statut de Rome : la notion de genre ne se limite pas, selon eux, à une conception strictement biologique du sexe, et la persécution peut englober des formes de préjudice systémiques et institutionnalisées. Ces mandats ne sont pas des condamnations, rappellent les observateurs, et les suspects sont présumés innocents.
La Cour n'a pas de police : l'exécution des mandats dépend de la coopération des États, et les quatre hommes sont toujours en liberté. Sur le terrain, la situation ne s'améliore pas : selon une campagne d'Amnesty International relayée par Kabul Now, citant l'UNESCO, l'Afghanistan reste le seul pays au monde où l'accès des filles et des femmes à l'éducation au-delà du primaire est formellement interdit, avec environ 2,4 millions de filles privées d'enseignement secondaire.
L'ombre portée de Washington
La chronologie impose de situer la décision dans son contexte politique. Les États-Unis ne sont pas partie au Statut de Rome et ne reconnaissent pas la compétence de la Cour. Mais, comme le rappelle Al Jazeera, la jurisprudence de la CPI admet depuis longtemps que des abus commis par des ressortissants américains ou israéliens sur le territoire d'États membres peuvent être poursuivis. L'Afghanistan a adhéré au Statut en 2003, ce qui fonde la compétence de la Cour sur les crimes commis sur son sol depuis le 1er mai 2003.
Washington a invoqué l'enquête afghane et les mandats visant le premier ministre israélien Benjamin Netanyahou et son ancien ministre de la Défense pour justifier ses sanctions. Le 9 octobre, le secrétaire d'État Marco Rubio a annoncé des sanctions visant l'institution elle-même, après celles qui frappaient déjà des juges et des procureurs. Selon la CPI, neuf des dix-huit juges, les deux procureurs adjoints, l'ancien procureur et un membre du personnel sont déjà sanctionnés. Le secrétaire général de l'ONU, António Guterres, a dénoncé un « coup sévère » porté à la justice pénale internationale.
L'AP note que la décision survient alors que la Cour et 13 membres actuels ou anciens de son personnel sont sous sanctions de l'administration Trump. Reste à savoir si ce geste désarmera Washington. Reuters estime qu'il n'est pas certain que la clôture formelle apaise les craintes américaines, puisqu'elle ne modifie pas le Statut fondateur, qui permet de poursuivre toute personne accusée d'atrocités commises sur le territoire d'un État membre. L'AP, de son côté, juge incertain que la décision atténue les attaques de Washington.
Deux lectures possibles
La première lecture est pragmatique. Une enquête qui n'avance pas, faute d'accès au terrain, de coopération et de preuves, consomme des ressources rares dans une institution déjà fragilisée. Les juges l'affirment : l'accusation n'a pas démontré sa capacité d'enquêter efficacement. Concentrer l'effort sur les persécutions talibanes, où des mandats existent déjà, relèverait de la bonne gestion.
La seconde lecture est plus inquiétante pour les défenseurs de la Cour. Fermer officiellement une enquête visant des ressortissants d'une grande puissance, au moment où cette puissance s'en prend à l'institution, risque d'être perçu comme une capitulation, même si rien, dans le dossier, n'indique que les juges aient cédé à la pression. Le message adressé aux victimes d'éventuels crimes américains en Afghanistan, notamment aux personnes détenues dans les programmes de la CIA, est difficile à ignorer : la porte judiciaire internationale se referme pour elles. C'est aussi un précédent pour l'asymétrie souvent reprochée à la justice internationale, qui poursuit plus facilement les responsables de pays sans protecteur puissant.
Et maintenant ?
Tout dépendra de l'appel du Bureau du procureur. Si la Chambre d'appel confirme la clôture, le volet américain et celui de l'EI-K seront définitivement fermés, et la Cour n'aura plus qu'un dossier afghan : celui des talibans, avec des mandats que personne ne peut, pour l'instant, exécuter. Si elle l'infirme, elle réaffirmera la latitude du procureur face aux juges de la mise en état, et rouvrira la question du volet américain, avec les conséquences diplomatiques que l'on devine.
Dans les deux cas, la décision de cette semaine montre que, en Afghanistan comme ailleurs, la CPI avance désormais sous une double contrainte : des preuves difficiles à réunir et une pression politique sans précédent. Les juges ont tranché sur le périmètre de l'enquête. La question de savoir si la Cour pourra, à terme, mener à bien le seul dossier qu'il lui reste reste, elle, entièrement ouverte.