Une institution judiciaire peut-elle continuer d'enquêter lorsque la première puissance mondiale s'en prend à ceux qui y travaillent, jusque dans leurs comptes bancaires? C'est la question que pose, en creux, la sortie de Nazhat Shameem Khan, procureure adjointe de la Cour pénale internationale (CPI). Selon The Guardian, qui a rapporté ses propos ce samedi 24 octobre, la magistrate reconnaît que les nouvelles sanctions américaines commencent à produire des effets sur certains membres du personnel, mais elle soutient qu'elles n'ont pas entravé le travail de la Cour. Elle va jusqu'à parler de « progrès importants ».
Ce qu'il faut retenir d'abord, c'est la nature de l'aveu. Il ne s'agit pas d'un démenti pur et simple, ni d'un cri d'alarme, mais d'une position d'équilibriste : admettre que la pression existe, tout en affirmant que la machine judiciaire tient.
Ce que dit la responsable de la CPI
D'après The Guardian, Nazhat Shameem Khan affirme que certains employés de la Cour éprouvent des « difficultés bancaires ». C'est précisément le type d'effet concret que visent les sanctions financières : ceux qui en font l'objet, ou qui sont soupçonnés d'y être exposés, voient leurs services bancaires se compliquer, parce que les établissements financiers préfèrent éviter tout risque de contact avec le régime de sanctions américain.
Elle insiste toutefois sur un point : ces difficultés, selon elle, n'ont pas empêché la Cour d'avancer. Le quotidien britannique précise que le secrétaire d'État américain, Marco Rubio, a annoncé ces sanctions ce mois-ci, en accusant la CPI, déjà cible fréquente de critiques de Washington, d'abus de pouvoir. Je m'en tiens ici à ce que rapporte The Guardian : les détails exacts des personnes visées et des mesures prises ne sont pas, dans les éléments dont je dispose, suffisamment documentés pour que je les énumère sans risque d'erreur.
Un affrontement qui ne date pas d'hier
La tension entre les États-Unis et la CPI s'inscrit dans une histoire longue. Washington n'a jamais ratifié le Statut de Rome, le traité fondateur de la Cour entré en vigueur en 2002. Les États-Unis ont, au fil des décennies, alterné entre indifférence, hostilité déclarée et coopération ponctuelle, selon les administrations et les dossiers.
Ce qui change avec les sanctions, c'est le choix d'un levier qui ne passe plus par la rhétorique, mais par l'économie. Plutôt que de contester la compétence de la Cour devant une instance, on s'en prend aux conditions matérielles de son fonctionnement : les salaires, les virements, les cartes bancaires, les abonnements informatiques, les contrats avec des fournisseurs. Pour une juridiction internationale dont les agents vivent et travaillent aux Pays-Bas, mais dont les transactions transitent souvent par le système financier mondial, la vulnérabilité est réelle.
Pourquoi les sanctions financières font si mal
Le mécanisme mérite d'être expliqué, parce qu'il est au cœur du dossier. Une sanction américaine ne frappe pas seulement la personne visée. Elle crée aussi un effet de « sur-conformité » : des banques, des assureurs, des fournisseurs de services numériques, même établis hors des États-Unis, préfèrent couper les ponts plutôt que de s'exposer à des pénalités. Le dollar américain étant au centre de la finance internationale, peu d'acteurs prennent le risque de se brouiller avec les autorités de Washington.
C'est ce qui rend plausible l'évocation, par la procureure adjointe, de « difficultés bancaires » : le dommage n'a pas besoin d'être massif pour être perturbant. Un compte gelé ou une carte refusée suffit à désorganiser une vie personnelle, et, à l'échelle d'une institution, à peser sur le recrutement, le moral et la rétention du personnel.
« Progrès importants » : que faut-il entendre?
L'expression employée par Nazhat Shameem Khan appelle de la prudence. Une institution sous pression a naturellement intérêt à afficher sa résilience : reconnaître une paralysie reviendrait à donner raison à ses adversaires. L'affirmation selon laquelle le travail n'est « pas affecté » relève donc, en partie, d'un message politique autant que d'un constat factuel.
Cela ne signifie pas qu'elle soit fausse. Les enquêtes d'une juridiction pénale internationale se déroulent sur des années, voire des décennies, et reposent sur la collecte de preuves, le recueil de témoignages et la coopération des États. Une partie de ce travail est peu sensible, à court terme, aux perturbations bancaires. Mais un effet cumulatif sur plusieurs mois, notamment sur la capacité à retenir des enquêteurs et des analystes, pourrait se faire sentir plus tard. C'est la limite de toute déclaration faite à chaud : elle décrit l'état présent, pas la trajectoire.
Il convient aussi de rappeler ce que The Guardian ne permet pas d'établir, à lui seul : l'ampleur exacte des difficultés rencontrées, le nombre de personnes touchées, ou la nature précise des « progrès » invoqués. Ce sont autant de points qu'il faudra vérifier au fur et à mesure que d'autres informations émergeront.
Un enjeu qui dépasse la seule Cour
Au-delà du sort d'une institution, l'épisode soulève une question de principe en droit international : jusqu'où un État non partie à un traité peut-il exercer une pression sur une juridiction établie par ce traité? La CPI repose sur le consentement de ses États parties. Les États-Unis n'en font pas partie, mais leur puissance économique leur permet d'exercer sur elle une influence indirecte, sans avoir à se soumettre à ses règles.
Pour les défenseurs de la Cour, cette asymétrie illustre la fragilité d'une justice internationale qui ne dispose ni de police propre, ni de sources de financement indépendantes, ni de protection contre les mesures unilatérales des grandes puissances. Pour ses détracteurs, elle témoigne au contraire d'une juridiction qui s'est aventurée sur un terrain politique et qui doit en assumer les conséquences. Ces deux lectures coexistent depuis la création de la Cour, et le débat actuel ne fait que les réactiver.
Ce qu'il faudra surveiller
Plusieurs éléments permettront de juger si l'optimisme affiché est fondé. D'abord, la capacité de la Cour à maintenir ses effectifs et ses opérations dans les mois à venir. Ensuite, la réaction de ses États parties : des mesures de soutien, par exemple des mécanismes permettant de protéger les services bancaires du personnel, pourraient atténuer l'impact des sanctions. Enfin, l'évolution de la position américaine elle-même, qui dépendra en partie du contexte politique intérieur et des dossiers sur lesquels la Cour choisira d'avancer.
À ce stade, le message de la procureure adjointe est clair : la Cour dit tenir. Reste à voir si cette fermeté résistera à l'usure d'une pression qui, par construction, agit moins par le choc que par la durée.